CONCEITOS INICIAIS
Princípios são fatores de existência e organização de um sistema; podem ser definidos como o conjunto de padrões de conduta presentes de forma explícita ou implícita no ordenamento jurídico. São uma espécie normativa, cuja eficácia não depende de outras regras jurídicas, e que estabelecem fins a serem atingidos através de determinado comportamento, exercendo funções de natureza integrativa, definidora, bloqueadora e interpretativa esclarecendo com maior precisão o ideal neles contido e as formas de efetivar tais ideias (DIDIER JR., 2015, 17ª edição, págs.48-50).  

Dessa forma, fica claro que os princípios da ciência jurídica são o seu esqueleto; eles formam um conjunto de orientações de caráter normativo, que, mesmo quando não apresentados de forma explícita pelas leis, devem ser seguidas, a fim de otimizar a criação e aplicação do Direito como um todo, delimitando o campo de atuação jurídica, bem como a forma como se deve interpretar o que for estabelecido pelo ordenamento jurídico – especialmente em casos de lacuna ou omissão legal.  
Os princípios têm caráter vinculante – traduzem regras de hierarquia superior – e de elemento norteador e orientador de interpretações legais.

O art. 5º da Lei nº 14.133/2021 determina que, em sua aplicação, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

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PRINCÍPIOS EXPRESSOS
O art. 5º da Lei nº 14.133/2021 traz um amplo rol de princípios expressos, sendo que muitos deles são de aplicação ampla na seara público-administrativa. Vamos examinar brevemente cada um deles, com base principalmente nas lições de OLIVEIRA (2020, 9ª edição, págs.39 e ss.) e CARVALHO FILHO (2020, 34ª edição, págs. 93 e ss.):

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: segundo este princípio, toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita.
A licitação, por ser um processo administrativo, deve atender aos princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, entre os quais se encontra a legalidade (ver art. 37, Constituição Federal).

PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE: este princípio busca tanto a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica quanto evitar qualquer tipo de favorecimento ou conduta prejudicial intencional, por parte do ente público.
A atuação da Administração deve voltar-se exclusivamente para a satisfação do interesse público. Em relação às licitações, a impessoalidade implica na observância dos objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos das licitações.

PRINCÍPIO DA MORALIDADE: o princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. A atuação administrativa, além de respeitar a lei, deve ser ética, leal e séria. A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: o princípio da publicidade impõe a divulgação e a exteriorização dos atos do Poder Público, uma vez que a visibilidade (transparência) dos atos administrativos possibilita o controle social sobre a conduta do ente público. Os atos praticados no processo licitatório são públicos, ressalvadas as hipóteses de informações cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, na forma da lei.

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA: a eficiência está relacionada ao modo pelo qual se exerce a função administrativa, à necessidade de efetivação célere das finalidades públicas e à ideia de produtividade, economicidade, redução de desperdícios do erário público e a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional. Abrange tanto a forma de atuação do agente público quanto à organização e busca de resultados pela Administração. Em relação às licitações, abarca temas como o estabelecimento de normas concisas e claras e de exigências exequíveis, a simplificação de ritos e a gestão consciente dos contratos.

PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO: a regra geral é a de que as atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade, de modo que não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas sim o grupo social como um todo. Assim, incumbe à Administração, por representar o interesse público, realizar, por meio de processo licitatório, a contratação de serviços e obras em prol da população. O interesse público é também indisponível, devendo o gestor zelar pelos interesses da coletividade.

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PRINCÍPIO DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA: a probidade administrativa deve ser compreendida no sentido de honestidade, moralidade e boa-fé por parte dos gestores públicos. Dessa maneira, o gestor público deve atuar honestamente perante os licitantes e para com a própria Administração, devendo suas atividades estarem voltadas para a concretização do interesse público – que é a promoção da seleção da proposta mais vantajosa.

PRINCÍPIO DA IGUALDADE: este princípio guarda relação com a impessoalidade e a isonomia. A pretensão é oferecer aos licitantes igualdade de direitos, vedando a discriminação entre estes. Um dos objetivos do processo licitatório é assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição. Sempre deve ser buscada a igualdade de condições entre os concorrentes. A igualdade objetiva garantir um tratamento isonômico aos envolvidos no certame público.

PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA: o princípio da transparência relaciona-se à limpidez e clareza que devem qualificar as ações e objetivos das entidades e ao acesso às informações, possibilitando assim o acompanhamento da gestão pública. Pela transparência, temos que o órgão público deve atuar, de forma ativa, no sentido de tornar sua conduta cotidiana, e os dados dela decorrentes, acessíveis ao público em geral. Vai além da publicidade, pois fundamenta-se na garantia do acesso as informações de forma global, e não apenas a publicização de informações cuja validade e eficácia depende de sua mera publicação.

PRINCÍPIO DA EFICÁCIA: a eficácia diz respeito, na esfera licitatória, à avaliação de desempenho, pela análise do alcance dos objetivos ou metas, independentemente dos custos implicados; ou seja, seu foco são os resultados. O princípio da eficácia analisa a relação entre os resultados obtidos e os objetivos estabelecidos previamente. Conforme RÊGO in NIEBUHR et al (2021, 2ª edição, pág. 28), enquanto o princípio da eficiência tem mais a ver com a realização do melhor resultado possível, a eficácia tem em vista o cumprimento das obrigações encetadas.

PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO: de forma geral, o princípio da motivação impõe à Administração Pública o dever de indicar os pressupostos de fato e de direito que determinaram a prática de um ato. Assim, todos os atos proferidos pela Administração Pública no âmbito de aplicação das normas relativas aos processos das licitações e das contratações públicas devem ser motivados, devidamente fundamentados e apresentados à sociedade.

PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL: o edital é a lei interna da licitação, e deve ser respeitada pelo Poder Público e pelos licitantes, que estão adstritos às disposições nele contidas. Os licitantes não devem ser surpreendidos ao longo do desenvolvimento do certame. O princípio da vinculação é relacionado ao princípio da legalidade, e dele decorre que a não observância das regras fixadas no edital acarretará a ilegalidade do certame.

PRINCÍPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO: O julgamento das propostas apresentadas pelos licitantes deve ser pautado pelos critérios objetivos e uniformes apresentados pela legislação; agir de forma diversa violaria os princípios da isonomia e da igualdade. O julgamento deve ser objetivo mesmo quando houver empate entre duas ou mais propostas.

PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA: o princípio da segurança jurídica, conforme OLIVEIRA (pág. 123) compreende dois sentidos: o objetivo, relacionado à estabilização do ordenamento jurídico (certeza do direito), tendo em vista a necessidade de se respeitarem o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5.º, XXXVI, Constituição Federal) e o subjetivo, que trata da proteção da confiança das pessoas em relação às expectativas geradas por promessas e atos estatais. Em relação às licitações, a segurança jurídica apresenta-se conectada à observância dos comandos legais, de modo a viabilizar a eficaz operacionalização do processo licitatório e oferecer certeza e previsibilidade em relação à atuação estatal.

PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE: segundo CARVALHO FILHO (pág. 126), a razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro de limites aceitáveis – e, em relação à Administração, deve ser observado à medida que sua conduta se apresente dentro dos padrões normais de aceitabilidade, de moderação e de racionalidade. No âmbito das licitações, a razoabilidade se manifesta na execução de atos e formulação de demandas de maneira equilibrada, moderada e harmoniosa, em conformidade com as circunstâncias concretas.

PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE: Na lição de MAZZA (2019, 9ª edição, pág. 219), a proporcionalidade é um aspecto da razoabilidade, voltado à aferição da justa medida da reação administrativa diante da situação concreta, proibindo exageros no exercício da função administrativa. Está ligada à avaliação da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito do ato jurídico analisado, sendo esta proveniente de uma ponderação racional entre o ônus imposto e o benefício final atingido (RÊGO in NIEBUHR et al, pág. 25).

PRINCÍPIO DA COMPETITIVIDADE: O caráter competitivo da licitação fundamenta-se na busca da proposta mais vantajosa para Administração – razão pela qual é vedado ao agente público designado para atuar na área de licitações e contratos, ressalvados os casos previstos em lei, admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo (OLIVEIRA, pág. 40). Quanto mais amplo o universo de competidores, mais provável será, para a Administração, obter a melhor proposta.

PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE: o princípio da economicidade estabelece que a Administração Pública deve sempre atuar com o objetivo de proteger o erário público, seja por meio da supressão de etapas inúteis nos procedimentos licitatórios, seja na busca por um preço menor nos contratos por ela assinados (RÊGO in NIEBUHR et al, pág. 27).

PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL SUSTENTÁVEL: este princípio representa manifestação da função regulatória da licitação, de finalidade extraeconômica. É uma intervenção estatal, na qual o Estado atua como agente incentivador do desenvolvimento nacional buscando fortalecer o mercado interno. Relaciona-se à determinação de margem de preferência para certos produtos, bem como a utilização de critérios referentes às medidas relacionadas à proteção e conservação do ambiente e recursos naturais. A adequação da especificação do objeto da contratação e das obrigações da contratada aos critérios e às práticas de sustentabilidade será justificada nos autos, resguardado o caráter competitivo do certame.

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NOVOS PRINCÍPIOS
São novos princípios trazidos pela Lei nº 14.133/2021 os seguintes:

PRINCÍPIO DO PLANEJAMENTO: Fixa o dever legal do planejamento adequado, suficiente, tecnicamente correto e materialmente satisfatório, bem como a responsabilização por omissão própria da Administração, na ausência desses fatores. Conforme RÊGO in NIEBUHR et al (pág. 28), o princípio do planejamento incide, especialmente, na chamada fase interna da licitação, em que são efetuados os procedimentos preparatórios, visando uma contratação específica. Assim, cabe à Administração Pública o dever de planejar toda a licitação e toda a contratação pública, de forma eficaz e eficiente, tecnicamente correta e materialmente adequada aos demais princípios, regras e valores jurídicos previstos na Constituição Federal e na legislação. A ideia é garantir que não sejam empreendidas licitações sem o devido planejamento. Segundo a Nova Lei de Licitações, o estudo técnico preliminar é, necessariamente, a primeira etapa do planejamento da contratação pública, que consiste em documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação.

PRINCÍPIO DA CELERIDADE: É o princípio segundo o qual a licitação pública deverá ser realizada dentro de prazo razoável. O objetivo deste princípio é dinamizar o trâmite dos certames licitatórios e das contratações públicas, tornando possível cobrar as autoridades responsáveis pelas licitações que sua conduta seja mais dinâmica, em relação às suas providências e decisões (RÊGO in NIEBUHR et al, pág. 27).

PRINCÍPIO DA SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES: Impede que o mesmo agente pratique diversas atribuições relevantes e sujeitas a risco, especialmente quando houver a possibilidade de fraudes. Para RÊGO in NIEBUHR et al (pág. 28), é evidente que as licitações são procedimentos complexos, compostos por diversos agentes espalhados por diversas repartições; o princípio da segregação de funções demonstra que as licitações não são conduzidas de forma centralizada, por apenas uma autoridade que identifica a necessidade de licitação, elabora o edital e julga as propostas apresentadas selecionando a mais vantajosa. Assim, um mesmo servidor não será o responsável pela fiscalização de um ato por ele mesmo produzido, o que revelaria nítido conflito de interesses.

Vale destacar que outros artigos da Lei nº 14.133/2021 também trouxeram mais alguns princípios novos, tais como:

PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO: previsto no art. 25, §6º, segundo o qual os licenciamentos ambientais de obras e serviços de engenharia licitados e contratados nos termos da Lei nº 14.133/2021 terão prioridade de tramitação nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e deverão ser orientados pelos princípios da celeridade, da cooperação, da economicidade e da eficiência.

PRINCÍPIO DA PADRONIZAÇÃO, PARCELAMENTO E RESPONSABILIDADE FISCAL: Contido no Art. 40, V da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual o planejamento de compras deverá considerar a expectativa de consumo anual e observar o atendimento aos princípios da padronização (considerada a compatibilidade de especificações estéticas, técnicas ou de desempenho), do parcelamento (quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso) e da responsabilidade fiscal, mediante a comparação da despesa estimada com a prevista no orçamento.

A padronização relaciona-se às características técnicas uniformes do bem a ser adquirido, bem como as exigências de manutenção, assistência técnica e garantia – ou seja, especificações técnicas e de desempenho (OLIVEIRA, pág. 60).

Na aplicação do princípio do parcelamento, referente às compras, deverão ser considerados: a viabilidade da divisão do objeto em lotes; o aproveitamento das peculiaridades do mercado local, com vistas à economicidade, sempre que possível, desde que atendidos os parâmetros de qualidade; e o dever de buscar a ampliação da competição e de evitar a concentração de mercado.

O parcelamento não será adotado: quando a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor; quando o objeto a ser contratado configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de risco ao conjunto do objeto pretendido; e quando o processo de padronização ou de escolha de marca levar a fornecedor exclusivo.

PRINCÍPIO DA ANUALIDADE DOS REAJUSTES: Previsto no art. 135, §4º da Lei nº 14.133/2021. Conforme o dispositivo, os preços dos contratos para serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou com predominância de mão de obra serão repactuados para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, mediante demonstração analítica da variação dos custos contratuais, sendo que a repactuação poderá ser dividida em tantas parcelas quantas forem necessárias, observado o princípio da anualidade do reajuste de preços da contratação, podendo ser realizada em momentos distintos para discutir a variação de custos que tenham sua anualidade resultante em datas diferenciadas, como os decorrentes de mão de obra e os decorrentes dos insumos necessários à execução dos serviços.

OBJETIVOS DO PROCESSO LICITATÓRIO
Conforme o art. 11 da Lei nº 14.133/2021, são objetivos do processo licitatório os seguintes:

• Assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;
• Assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;
• Evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;
• Incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
• Pela redação do artigo, os objetivos são consubstanciados em condutas ativas (assegurar, evitar e incentivar).

OLIVEIRA (pág. 35) destaca que um dos objetivos do procedimento administrativo licitatório é a seleção, dentro de um mercado no qual exista efetiva concorrência entre os licitantes, da proposta mais vantajosa para a Administração Pública – sendo eu esta seleção não será fundamentada de modo exclusivo em critérios econômicos, levando também em consideração outros fatores que devem ser ponderados pela Administração Pública, tais como o desenvolvimento nacional sustentável, o fomento à contratação de microempresas e empresas de pequeno porte e a contratação de mão de obra oriunda ou egressa do sistema prisional, entre outras finalidades extraeconômicas que concretizam a função regulatória da licitação.

O ciclo de vida do objeto da licitação também deve ser considerado, uma vez que a nova norma o apresenta como importante variável de sustentabilidade das licitações. Nos termos da Lei nº 12.305/2010, o ciclo de vida de um produto do produto refere-se à uma série de etapas que envolvem seu desenvolvimento, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposição final.

Para QUINT in NIEBUHR et al (2021, 2ª edição, pág. 101), o ciclo de vida aparece tanto como um componente da vantajosidade da licitação (outro dos objetivos da licitação previstos nos art. 11, I e art. 187 inciso VIII da Lei nº 14.133/2021) quanto como variável que compõe os custos indiretos da proposta a serem considerados, a critério da autoridade administrativa, no julgamento pelo critério menor preço ou maior desconto (art. 34, § 1º, Lei nº 14.133/2021). O autor ressalta ainda que o art. 6º exige, de forma complementar, que todo o ciclo de vida do objeto seja considerado na descrição da solução, no termo de referência, de forma que a avaliação do ciclo de vida do produto tem aptidão, pelo menos em tese, para repercutir na vantajosidade de dada solução.

Deborah C. Alves
Advogada, especialista em Administração Pública

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.

Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm.

Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. 

Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del4657.htm. 

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. – 34. ed. – São Paulo: Atlas, 2020.

DIDIER JR., Fredie. Curso de direito processual civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento I. - 17. ed. - Salvador: Ed. Jus Podivm, 2015.

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. – 9. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2019.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. – 9. ed. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020.

QUINT, Gustavo Ramos da Silva in NIEBUHR, Joel de Menezes et al. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativo. 2. ed. Curitiba: Zênite, 2021.

RÊGO, Eduardo de Carvalho in NIEBUHR, Joel de Menezes et al. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativo. 2. ed. Curitiba: Zênite, 2021.